폭염·홍수 피해를 국가가 미리 계산한다…기후적응법의 진짜 쟁점
–8월 26일 국회 통과…기후위험 조사·평가와 취약계층 지원 법적 기반 마련
–지역별 기후위험 공간정보 공개하고 국가·지방정부·공공기관 적응대책 수립
폭염과 홍수, 산불, 가뭄이 반복될 때 지금까지의 기후정책은 온실가스를 얼마나 줄일 것인가에 무게가 실려 있었다. 앞으로는 이미 발생하고 있는 기후피해를 어느 지역과 계층이 더 크게 받을 것인지 미리 조사하고, 국가와 지방정부가 이를 바탕으로 대응사업을 설계하는 체계가 별도의 법률로 만들어진다.
국회는 지난 8월 26일 ‘기후위기 적응 및 회복력 강화에 관한 법률안’을 통과시켰다. 기존 탄소중립기본법에 흩어져 있던 기후적응 관련 조항을 분리해 별도의 법률로 만든 것으로, 분야별·지역별 기후영향과 취약성을 조사하고 기후위험을 평가해 공간정보로 공개하는 내용이 핵심이다. 국가와 지방정부, 공공기관에는 각자의 기후위기 적응대책을 수립하도록 하고, 취약계층과 반복 피해지역을 대상으로 맞춤형 지원사업을 추진할 근거도 마련했다.
법이 만들어졌다고 폭염이나 홍수 피해가 곧바로 줄어드는 것은 아니다. 실제 효과는 어떤 사람과 지역을 ‘기후위기 취약계층·취약지역’으로 볼 것인지, 위험평가 결과를 예산과 도시계획에 얼마나 반영할 것인지, 지방정부가 이를 실행할 재원을 확보할 수 있는지에 달려 있다. 기후적응법의 핵심은 새로운 보고서를 하나 더 만드는 데 있는 것이 아니라 위험이 큰 곳에 돈과 정책을 먼저 배분하는 기준을 만드는 데 있다.
기후적응은 온실가스 감축과 다른 문제다
기후정책은 크게 감축과 적응으로 나뉜다. 감축은 온실가스 배출을 줄여 미래의 기후변화를 억제하는 정책이고, 적응은 이미 진행되고 있는 기후변화 때문에 발생하는 피해를 줄이는 정책이다.
전기차 보급과 재생에너지 확대가 감축정책이라면 폭염쉼터와 침수방지시설, 가뭄 대비 용수 확보, 산불 예방, 기후취약계층 지원은 적응정책에 가깝다.
두 정책은 어느 하나만으로 해결할 수 있는 관계가 아니다. 온실가스 배출을 빠르게 줄이더라도 이미 축적된 온실가스와 기후시스템의 변화 때문에 일정 수준의 기후위험은 상당 기간 이어질 가능성이 있다.
이 때문에 최근 기후정책의 중심도 ‘얼마나 줄일 것인가’와 함께 ‘이미 다가오는 위험에 어떻게 대비할 것인가’로 넓어지고 있다.
기후적응법이 별도의 법률로 만들어진 배경도 여기에 있다. 기존 탄소중립기본법 안에 포함돼 있던 적응정책을 독립적인 정책영역으로 관리하고 국가와 지방정부의 책임을 보다 구체화하려는 것이다.
어느 동네가 더 위험한지 지도에서 보여준다
새 법에서 눈에 띄는 부분 가운데 하나는 기후위험을 공간정보로 만들어 공개하는 체계다.
정부는 분야별·지역별 기후영향과 취약성을 조사·분석하고 그 결과를 토대로 기후위험을 평가한다. 이를 지도 형태의 공간정보로 시각화해 중앙정부와 지방정부 등이 정책에 활용할 수 있도록 한다.
예를 들어 같은 집중호우가 내리더라도 저지대와 반지하주택이 밀집한 지역, 배수시설이 부족한 지역의 위험은 다를 수 있다. 폭염 역시 고령인구가 많고 녹지와 냉방시설이 부족한 지역에서 피해가 더 크게 나타날 가능성이 있다.
기후위험 지도는 이런 차이를 정책에 반영하기 위한 도구가 될 수 있다.
도로와 철도, 주택, 병원, 학교 같은 시설을 새로 만들 때 위험도가 높은 지역인지 미리 확인하고, 기존 취약지역에는 방재시설과 지원예산을 우선 배분하는 방식이다.
문제는 위험지도를 만들어 공개하는 것에서 끝나지 않도록 하는 것이다. 실제 도시계획과 사회기반시설 투자, 복지정책에 연결되지 않는다면 정교한 위험지도도 정보서비스에 머물 수밖에 없다.
국가는 위험을 평가하지만 피해는 지역에서 발생한다
기후재난의 특징은 전국적으로 발생하면서도 피해가 매우 지역적으로 나타난다는 데 있다.
같은 폭우에도 하천 주변과 산지, 도심 저지대의 위험은 다르고 같은 폭염이라도 주거형태와 연령, 소득, 직업에 따라 피해가 달라진다.
이 때문에 기후적응정책에서 지방정부의 역할이 중요하다.
새 법은 국가뿐 아니라 지방과 공공기관 단위에서도 기후위기 적응대책을 수립하는 구조를 마련했다. 정부는 별도의 기후위기정책협의회를 운영하고 적응정책의 장기적인 진척도를 평가할 수 있는 지표도 개발·보급할 계획이다.
하지만 지방정부마다 재정과 행정역량이 크게 다르다는 문제가 있다.
기후위험이 높은 지역이라고 반드시 재정여력이 좋은 것은 아니다. 오히려 노후주택과 기반시설이 많고 고령인구 비중이 높은 지역일수록 세수와 행정인력이 부족할 가능성도 있다.
따라서 국가가 위험을 평가해 지도에 표시하는 것만으로는 충분하지 않다. 위험도가 높고 자체 재원이 부족한 지방정부에 중앙정부가 어떤 방식으로 재정을 지원할 것인지까지 연결돼야 한다.
가장 어려운 질문은 ‘누가 기후취약계층인가’다
기후적응법에서 국민생활과 가장 직접적으로 연결되는 부분은 취약계층 지원이다.
정부 또는 지방정부는 기후위기 취약계층의 실태를 조사하고, 기후변화 피해가 반복되는 취약지역에 맞춤형 지원사업을 추진할 수 있는 기반을 마련하게 된다.
그러나 ‘기후취약계층’은 단순히 소득이 낮은 사람만으로 정의하기 어렵다.
폭염에서는 고령자와 만성질환자, 야외근로자가 위험할 수 있고 침수에서는 반지하와 저지대 주택 거주자가 더 큰 피해를 받을 수 있다. 농업인과 어업인은 가뭄과 고수온, 병해충 변화에 민감하고 건설·배달·환경미화 등 야외노동자는 폭염에 직접 노출된다.
소득과 연령, 건강, 직업, 주거환경, 지역위험이 서로 겹치면서 취약성이 만들어지는 것이다.
따라서 취약계층을 하나의 고정된 명단으로 정하기보다 재난의 종류에 따라 위험요인을 달리 평가하는 방식이 필요하다.
폭염 취약계층과 홍수 취약계층, 가뭄 취약계층이 반드시 같은 사람일 이유는 없다.
반지하 거주자와 야외근로자의 위험은 성격이 다르다
정부가 지난해 말 확정한 제4차 국가 기후위기 적응대책에서도 취약계층 지원은 주요 과제로 제시됐다.
정부는 기후취약계층 실태조사를 확대하고 단열창호 시공과 냉·난방기 교체, 에너지바우처 등 에너지 비용 지원을 추진하기로 했다. 반지하 등 재해취약주택에는 침수방지시설 설치와 공공매입, 이주 지원을 이어가기로 했다.
여기서도 취약성은 서로 다른 형태로 나타난다.
반지하 거주자에게 가장 필요한 정책이 침수방지시설과 안전한 주거로의 이동이라면 폭염에 노출되는 야외근로자에게는 작업중지와 휴식, 그에 따른 소득손실 보전이 더 중요할 수 있다.
결국 기후적응 지원을 복지정책 하나로 묶기 어렵다. 주거와 노동, 보건, 도시계획, 재난안전 정책을 함께 연결해야 하는 이유다.
기후보험은 재난 뒤 보상만 하는 보험과 조금 다르다
기후적응법에는 기후보험 종합정보시스템을 구축·운영할 근거도 포함됐다. 정부는 기후위기 적응산업을 육성하는 정책의 하나로 기후보험과 관련한 정보체계를 마련할 계획이다.
정부가 앞서 발표한 제4차 국가 기후위기 적응대책에서는 2026년부터 공공부문의 야외근로자를 대상으로 기후보험 도입을 위한 연구를 진행하는 방안이 제시됐다.
구상 가운데 하나는 폭염경보 등으로 작업을 중단해야 할 때 발생하는 경제적 손실을 보전하는 방식이다.
이는 건물이나 농작물이 실제로 파손된 뒤 손해를 보상하는 전통적인 재해보험과는 조금 다른 접근이다.
폭염이 일정 수준을 넘으면 일을 중단해야 하지만 소득이 줄기 때문에 작업을 계속하는 사람이 생길 수 있다. 이때 보험이나 보상체계가 소득감소를 일부 보전한다면 안전을 위해 작업을 중단하기가 쉬워진다.
기후보험이 단순한 금융상품이 아니라 안전정책과 연결될 수 있는 이유다.
보험이 모든 기후피해의 해답이 될 수는 없다
다만 기후보험만으로 취약계층 문제를 해결할 수 있다는 접근도 경계해야 한다.
위험이 높은 지역일수록 보험료가 비싸질 수 있고 피해가 반복되는 지역은 민간보험사가 보장을 꺼릴 가능성도 있다. 저소득층은 보험이 가장 필요한 계층이면서 동시에 보험료를 부담하기 가장 어려운 계층일 수 있다.
기후변화로 재난의 빈도와 강도가 계속 커질 경우 보험이 감당할 수 있는 위험의 범위 자체가 줄어들 수도 있다.
따라서 기후보험은 방재시설 투자와 안전기준 강화, 주거환경 개선을 대신하는 수단이 아니라 이런 정책을 보완하는 장치로 보는 것이 적절하다.
위험한 반지하주택에 계속 거주하게 하면서 보험만 제공하는 것과, 침수위험을 낮추고 필요한 경우 안전한 주택으로 이동하도록 지원하는 것은 전혀 다른 정책이다.
5년 단위 국가대책과 실제 예산을 연결해야 한다
우리나라는 이미 탄소중립기본법에 따라 국가 기후위기 적응대책을 5년 단위로 마련하고 있다.
현재 적용되는 제4차 국가 기후위기 적응대책은 2026년부터 2030년까지를 대상으로 하며 기반시설 강화와 취약계층 지원, 산업과 생태계 적응 등을 포함하고 있다.
새 기후적응법은 이러한 정책을 별도의 법률체계로 묶고 기후위험 평가와 정보관리, 취약계층 지원을 보다 명확하게 제도화한다는 의미가 있다.
하지만 5년마다 대책을 만드는 것과 실제 피해를 줄이는 것은 다른 문제다.
정부가 위험지역을 확인하고 대책을 세워도 관련 사업이 다음 연도 예산에 반영되지 않으면 대응은 늦어진다. 지방정부 역시 필요한 사업을 알고 있어도 자체 재원이 부족하면 실행하기 어렵다.
향후 기후적응정책을 평가할 때 계획에 포함된 사업의 숫자보다 실제 위험지역에 얼마의 예산이 투입됐고 피해가 얼마나 줄었는지를 볼 필요가 있다.
기후위험 평가가 개발사업과 연결될지도 중요하다
기후위험 정보의 가치가 가장 커질 수 있는 분야 가운데 하나가 국토와 도시계획이다.
앞으로 수십 년 사용할 도로나 철도, 주택단지, 산업시설을 짓는다면 현재의 기후가 아니라 미래의 폭염과 집중호우, 해수면 상승 위험을 고려해야 한다.
기후적응법에 따라 지역별 위험정보가 보다 체계적으로 만들어진다면 개발사업과 기반시설 설계에서 이를 활용할 수 있는 여지가 커진다.
그러나 실제 의사결정에서 위험정보를 어느 수준까지 의무적으로 반영할 것인지는 별개의 문제다.
침수위험이 높은 지역이라는 평가가 나왔을 때 새로운 주택건설을 제한할 것인지, 추가적인 방재시설을 설치하도록 할 것인지, 공공시설 투자 우선순위를 변경할 것인지에 따라 정책 효과가 크게 달라진다.
기후위험 평가가 행정자료에 머물지 않고 인허가와 예산, 도시계획에 연결되는 장치가 필요한 이유다.
‘취약지역’ 지정은 지원과 동시에 불이익 문제도 만든다
특정 지역을 기후위험이 높은 곳으로 공개하는 것은 주민 보호에 도움이 될 수 있지만 예상하지 못한 문제를 낳을 수도 있다.
침수나 산사태 위험이 높은 지역이라는 정보가 공개되면 부동산 가치와 보험가입 조건 등에 영향을 미칠 가능성이 있기 때문이다.
그렇다고 위험정보를 공개하지 않는 것도 해답은 아니다. 주민이 자신이 거주하는 지역의 위험을 알지 못하면 대비할 기회를 잃을 수 있다.
따라서 기후위험 공간정보를 공개할 때는 위험등급만 제시하는 데 그치지 않고 어떤 지원사업이 함께 제공되는지, 방재시설을 설치하면 위험도가 어떻게 달라지는지까지 설명할 필요가 있다.
위험을 공개하면서 대응수단을 함께 제공해야 정보가 낙인이 아니라 안전을 위한 도구가 될 수 있다.
기후적응 성과를 어떻게 측정할지도 남은 과제다
도로를 건설하면 몇㎞를 만들었는지 측정할 수 있고 주택지원 사업은 몇 가구를 지원했는지 계산할 수 있다. 반면 기후적응의 성과는 평가가 쉽지 않다.
방재시설을 설치한 뒤 큰 홍수가 발생하지 않았다면 피해가 없었던 것이 시설 덕분인지 단순히 재난이 오지 않았기 때문인지 구분하기 어렵다.
새 법이 기후위기 적응의 진척도를 개발·보급하고 장기적인 정책효과를 평가하도록 한 이유도 여기에 있다.
단순한 사업 집행률을 넘어 폭염 사망과 온열질환, 침수피해, 재난복구비, 취약계층 피해 같은 지표가 장기간 어떻게 변화하는지를 추적할 필요가 있다.
특히 기후재난은 해마다 강도가 달라 단년도 실적만으로 정책을 평가하기 어렵다. 장기적인 위험 추세와 실제 피해를 함께 비교하는 방식이 필요하다.
법이 만든 것은 보상청구권보다 ‘예방할 책임’에 가깝다
기후적응법이 시행된다고 해서 폭염이나 홍수 피해가 발생했을 때 국가가 모든 손해를 자동으로 배상하는 것은 아니다.
이번 법이 만드는 가장 큰 변화는 국가와 지방정부가 기후위험을 조사하고 취약계층과 취약지역을 확인하며 이를 바탕으로 적응대책을 추진할 제도적 기반을 강화한다는 데 있다.
따라서 법의 핵심을 재난 이후의 현금보상보다 재난 이전의 예방책임이라는 관점에서 볼 필요가 있다.
어디가 위험한지 알고도 방치했는지, 어떤 사람이 반복적으로 피해를 보는지 파악했는지, 위험평가가 예산과 정책에 반영됐는지가 앞으로 더욱 중요한 기준이 될 수 있다.
기후변화가 예외적인 자연재해가 아니라 반복되는 행정환경이 되면 국가가 재난이 발생할 때마다 복구비를 지급하는 방식만으로 대응하기 어렵다.
진짜 쟁점은 결국 ‘누구에게 먼저 돈을 쓸 것인가’다
기후적응법은 기후위험을 조사하고 정보를 공개하며 취약계층을 지원할 수 있는 새로운 틀을 만든다.
그러나 위험평가가 정교해질수록 오히려 정부가 해야 할 선택도 분명해진다.
모든 지역의 모든 위험을 동시에 없앨 수는 없기 때문이다.
폭염에 취약한 고령자 지원과 노후 하수관 교체, 침수위험 주택의 이주, 산불방지시설, 농업용수 확보 가운데 무엇을 먼저 할 것인지 결정해야 한다.
이때 기후위험 평가와 취약계층 조사가 예산배분의 객관적인 근거로 작동해야 한다.
재정여력이 좋은 지방정부만 먼저 적응하고 위험이 큰 취약지역은 뒤처지는 구조가 만들어진다면 국가 차원의 법을 새로 만든 의미도 약해진다.
기후적응법의 성패는 법률 조문보다 앞으로 마련될 세부기준과 예산에서 판가름날 가능성이 크다. 누가 취약계층인지, 어느 지역이 우선지원 대상인지, 국가와 지방정부가 비용을 어떻게 나눌지, 기후보험을 어느 범위까지 적용할지에 따라 국민이 체감하는 효과는 크게 달라질 수 있다.
기후위험을 지도 위에 표시하는 것은 출발점이다. 그 위험을 알고 난 뒤 어떤 사람과 지역을 먼저 보호할 것인지 결정하는 일이 기후적응정책의 본질이다.